Varjupaiga- ja rändehalduse reform

Euroopa Liidu rahvusvahelise kaitse ja rändehalduse valdkonna õigustiku reformist rääkides kasutatakse Euroopa Liidus sageli sõna „pact“ ehk pakt. Sellegipoolest ei ole tegemist ühe kokkuleppe dokumendiga, millele riigipead pidulikult alla kirjutavad, nagu seda riikidevaheliste koostöölepingute puhul enamasti tehakse. Sõna „pakt“ või kohasemalt „pakett“ kasutatakse õigusaktide reformist rääkides ainult seetõttu, et korraga paljudele pikkade pealkirjadega õigusaktidele viidata on keeruline.

Reformi paketti kuulub kümme EL-i õigusakti. Neist üheksa on määrused ja üks on direktiiv. Määrused on otsekohalduvad õigusaktid. See tähendab, et neid rakendatakse otse ja Eesti õigusaktidesse neid ümber ei kirjutata. Direktiiv on õigusakt, mis tuleb Eesti õigusaktidesse üle võtta, enne kui selle norme saab kasutada. Pooled neist õigusaktidest on uued, st kehtestatakse esimest korda. Üks õigusakt avaldati Euroopa Liidu teatajas 30. detsembril 2021. aastal. Ülejäänud kaheksa õigusakti avaldati Euroopa Liidu teatajas 22. mail 2024. aastal (leitavad SIIN ). Õigusaktide kohaldamine algab 2026. aasta juunis.

Kõik reformi paketti kuuluvad õigusaktid on koostatud ja vastu võetud tavapärase Euroopa Liidu õigusloome protsessi reegleid järgides ja kõiki liikmesriike sh Eestit kaasates. Lühendatult ja lihtsustatult on õigusloome protsess järgmine:

• Euroopa Komisjon teeb algatuse õigusaktiks. See on õigusakti eelnõu.
• Vabariigi Valitsus võtab vastu seisukohad selle õigusakti kohta. Seisukohtades sätestatakse põhjendatult, millega Eesti saab nõustuda ja millega ei saa nõustuda.
• Euroopa Komisjoni eelnõu räägitakse läbi Euroopa Nõukogu valdkondlikus töögrupis, kuhu kuuluvad kõik liikmesriigid. Liikmesriigid teevad Euroopa Komisjoni pakutud teksti ühiselt muudatusi. Muudatusi tehes tuleb leida kompromiss, st lahendus, mis on kõikidele liikmesriikidele vastuvõetav.
• Kui töögrupis ei suudeta erimeelsusi lahendada, antakse töögrupile suunis liikmesriikide suursaadikute kogus, ministrite kogus ja peaministrite kogus.
• Kui Euroopa Nõukogus on saavutatud kompromiss, räägitakse uus tekst läbi Euroopa Parlamendiga, st õigusakti teksti üle peetakse kolmepoolseid läbirääkimisi Euroopa Komisjoni, Euroopa Parlamendi ja Euroopa Nõukogu vahel.
• Kui ka nendel läbirääkimistel on kompromiss saavutatud, toimub Euroopa Parlamendis hääletus.
• Järgneb õigusakti tõlkimine EL kõikidesse keeltesse ja avaldamine Euroopa Liidu teatajas ning rakendamine.

Euroopa Liidu rahvusvahelise kaitse valdkonna õigusaktide reformi läbirääkimised kestsid kaheksa aastat. Tegemist on kompromissiga. Läbirääkimistel on kõik Eesti Valitsuse seisukohad saavutatud.

Näiteks sisaldas Euroopa Komisjoni ettepanek muu hulgas kohustust välismaalasi teisest liikmesriigist igal aastal vastu võtta, et sisserändajatega tegelemise koormust liikmesriikide vahel võrdselt jagada. Osa riike nõudsid kohustuslikku inimeste ümberjaotamist ja osad olid selle vastu nagu Eestigi. Kompromissina lepiti kokku lahenduses, et abistamine on küll kohustuslik, aga välismaalaste vastuvõtmine ei ole. Paraku on sellise kompromissi saavutamise „hinnaks“ keerukas solidaarsusmehhanism koos valemite ja piirmääradega, et võrreldavas määras abistamist tagada.

Jah. Oleme Euroopa Nõukogu, Euroopa Komisjoni ja Euroopa Parlamendiga kokku leppinud, et kui üks Euroopa Liidu liikmesriik satub suure sisserändajate surve alla, siis teised aitavad tal sellega toime tulla.

Igal Euroopa Liidu riigil on võrdne õigus vajadusel abi saada ning kohustus teisi riike aidata. Nii saab ka Eesti kindlasti abi, kui siin peaks tekkima ootamatu sisseränne.

Ei pea. Eesti saab ise valida, mil moel teist liikmesriiki abistada. Nendeks võimalusteks solidaarsusmehhanismi raames on:

1. Rahvusvahelise kaitse taotlejate või kaitse saajate teisest liikmesriigist vastu võtmine
2. Rahaline abi
3. Muu vajalik tehniline abi

Samuti võib neid abistamisviise kombineerida. Muu abi andmisel on oluline, et Eesti saab pakkuda just sellist abi, mida hädas oleval riigil ka tegelikult vaja on. Samuti on oluline, et abi suurus vastaks Eesti õiglasele määrale. Näiteks on võimalik otsustada võtta vastu viis kaitsevajadusega välismaalast, pakkuda mõneks kuuks appi kaatrit koos meeskonnaga ja ülejäänu osas panustada rahaga. Teisalt on võimalik abistada täies mahus st õiglase määra ulatuses rahvusvahelise kaitse taotlejate vastu võtmisega või ainult raha maksmisega.

Kui Eesti peaks sattuma suure ootamatu sisserände olukorda, siis on teistel EL-i liikmesriikidel kohustus Eestit aidata. Ka teised liikmesriigid saavad ise kolme viisi vahel vabalt valida, kuidas Eestit abistatakse.

Kvooti ei ole. Euroopa Liidu määrusega on kehtestatud solidaarsusmehhanism ja õiglase määra arvutamise valem ning piirmäärad.

Igal sügisel analüüsib Euroopa Komisjon, millises riigis või riikides on suure sisserände surve olukord. Selle põhjal teeb Euroopa Komisjon ka ettepaneku, milline riik vajab abi ja milline on iga abistava liikmesriigi minimaalne kohustus abi anda.

Minimaalset liikmesriigi kohustust nimetatakse abistamise õiglaseks määraks. Õiglane määr iga riigi kohta arvutatakse määruses oleva valemi ja piirmäärade alusel. Valemis arvestatakse võrdses ulatuses riigi rahva arvuga (50%) ja SKP-ga (50%).

Kui õiglane määr on arvutatud, saab iga riik ise otsustada, kuidas ta tahab seda õiglast määra täita – kas võtab vastu pagulasi, kas abistab rahaga või annab muud abi samas väärtuses.

Seejärel lepivad liikmesriigid omavahel kokku, millist abi, kui palju ja kellele antakse. Need kokkulepped vormistatakse Euroopa Nõukogu otsusena ja täidetakse järgmise aasta jooksul. Sama protsess kordub igal aastal, nii arvestatakse õigeaegselt kiiresti muutuva olukorraga.

Trahvi ei ole. Kui Eesti ei soovi suure sisserände olukorda sattunud liikmesriike pagulaste Eestisse vastu võtmisega abistada, siis sellise otsuse peale ei saa trahvi nõuda.

Euroopa Komisjon hindab, milline riik on reaalselt hädaolukorras ja vajab abi. Kui Eesti ise ei ole hädaolukorras, siis on Eesti EL-i liikmesriigina kohustatud teist liikmesriiki abistama. Eesti saab otsustada, kuidas ta seda teeb. Täpsemalt: Eesti saab valida kolme erineva abistamise viisi vahel. Samuti saab Eesti otsustada, et annab abi kolmel viisil korraga. Oluline on, et Eesti abistab ja teeb seda Eestile arvutatud õiglase määra ulatuses.

Seega Eesti ei maksa trahvi. Eesti saab ise otsustada, kas abistab teist liikmesriiki pagulaste vastu võtmisega, raha maksmisega või muul viisil abistamisega, või kolmel viisil korraga.

Valiku tegemise võimalus sõltub sellest, kuidas rahvusvahelise kaitse taotleja või kaitse saaja Eestisse jõuab.

Olenemata välismaalase saabumise või vastu võtmise viisist, ei lubata Eestis olla nendel välismaalastel, kes kujutavad ohtu Eesti julgeolekule või avalikule korrale.

Rahvusvahelise kaitse saaja sh pagulane, saab Eestisse saabuda neljal viisil:

• Viisa või elamisloa alusel. Siis tuleb taotlus esitada PPA teeninduspunktis.
• Ilma seadusliku aluseta. Siis tuleb taotlus PPA-le esitada kohe piiril.
• Vabatahtliku ümberpaigutamise kaudu st alates 2026. aasta suvest EL kohustusliku solidaarsusmehhanismi raames
• Vabatahtliku ümberasustamise kaudu st alates 2026. aasta suvest vabatahtliku EL ümberasustamise plaani raames

Kõik Eesti piiril ja siseriigis esitatud taotlused võetakse vastu ja menetletakse.

Kui Eesti otsustab teisi liikmesriike solidaarsusmehhanismi raames abistada rahvusvahelise kaitse taotlejate või saajate vastu võtmisega, siis on tõepoolest teatav valikuvõimalus. Eesti saab esitada oma eelistused – nt lastega perekonnad – ja Euroopa Liidu Varjupaigaamet annab endast parima, et meie eelistusele vastavaid inimesi leida. Kui lastega perekondi abi vajavate hulgas ei ole, siis on Eesti kohustatud vastu võtma just sellised välismaalased, kes ümberpaigutamist vajavad. Näiteks kui Eesti otsustab võtta vastu kümme rahvusvahelise kaitse taotlejat ja seab eelistuseks lastega perekonnad, kuid selgub, et ümberpaigutamist ootab üks perekond, kus on neli liiget, siis ülejäänud kuue inimese ulatuses tuleb vastu võtta vallalisi välismaalasi.

Kui aga Eesti otsustab millalgi ühineda Euroopa Liidu vabatahtliku ümberasustamise kavaga ja hädas olevaid välismaalasi vastu võtta otse kolmandatest riikidest, saab Eesti ise algusest peale valida, keda Eestisse vastu võetakse. Sellisel juhul on Eestil võimalus inimesi valida ja teha kogu rahvusvahelise kaitse menetlus välisriigis kohapeal enne Eestisse sisenemist.

Igal inimesel on õigus elada perekonnaelu.

Rahvusvahelise kaitse taotleja ei saa perekonnaliikmeid enda juurde Eestisse kutsuda, sest tema Eestis elamise õiguse üle ei ole veel otsust tehtud.

Rahvusvahelise kaitse saaja perekonnaliige võib taotleda elamisluba Eestis elamiseks, kui pere on loodud enne Eestisse saabumist. Perekonna määratlemisel lähtutakse EL õigusaktidest ja Eesti perekonnaseadusest. Näiteks ei saa Eestisse perekonnaliikmena tulla mitu abikaasat või pagulase õed ja vennad. Kui peresidemed on tõendatud, siis saavad perekonnaga liituda abikaasa, alaealised lapsed ja ülalpidamisel olevad vanemad.

Kui kõik tingimused on täidetud ja perekonnaliige saab elamisloa, siis kehtib luba ainult sama kaua kui pagulase tähtajaline elamisluba. Juhul kui perekond ei ole enam koos, siis tunnistatakse perekonnaliikme elamisluba kehtetuks.

Rahvusvahelise kaitse saanud välismaalastega hiljem liitunud perekonnaliikmete arv on Eestis läbi aastate olnud väga väike. Näiteks 2024. aastal tehti 1369 rahvusvahelise kaitse andmise otsust. Neist 36 inimest said pagulase staatuse ja 1333 inimest said täiendava kaitse staatuse sh omakorda neist 1330 inimest on Ukraina kodanikud, kes on sunnitud põgenema Venemaa sõja eest Ukraina vastu. Sama aasta jooksul anti perekonnaliikme elamisluba neljale välismaalasele, mis on 0,2 % kaitse saajate koguarvust.

Kiirendatud menetlusse suunatakse need rahvusvahelise kaitse taotlused, mille puhul on suur tõenäosus, et tehakse keelduv otsus ja välismaalasel tuleb kodumaale tagasi pöörduda.

Kiirendatud menetluse tähtaeg on lühem kui tavamenetluse tähtaeg. See võib kesta kuni kolm kuud. Tavapärane menetlus võib kesta kuni kuus kuud ja erandlikel asjaoludel kuni 21 kuud.

Kui kiirendatud menetluse lõpus tehakse taotluse suhtes keelduv otsus ja välismaalane esitab selle peale kaebuse kohtusse, siis ei ole välismaalasel enam automaatselt õigus kohtumenetluse ajal Eestis viibida. Sellist õigust peab välismaalane kohtult taotlema. Kui taotlust on aga menetletud tavapärases menetluses ja tehakse keelduv otsus, siis on välismaalasel automaatne õigus Eestis olla kuni halduskohus on teinud kaebuse suhtes otsuse.

Menetlustoimingutes ja taotleja muudes õigustes või kohustustes erisusi ei ole.

Kiirendatud menetlust kasutatakse selleks, et ilmselgelt kaitset mitte vajavad välismaalased saaks kiiremini tagasi koju saata.

On kolm peamist erinevust:

• Tavalise menetluse korral on rahvusvahelise kaitse taotlejal automaatne õigus Eestis viibida alates suulisest sooviavaldusest rahvusvahelist kaitset saada. Varjupaiga piirimenetluse korral taotlejal sellist õigust ei ole.
• Piirimenetlust saab kohaldada ainult nende välismaalaste suhtes, kes saabuvad Eesti ja EL-i välispiiri kaudu ja kellel ei ole muud õiguslikku alust riiki sisenemiseks.
• Piirimenetlus tuleb teha nii kiiresti kui võimalik ja inimene tuleb võimalikult kiiresti tagasi kodumaale saata. Piirimenetluse maksimaalseks tähtajaks on 12 nädalat ning selle sisse peab mahtuma ka kohtumenetlus. Tavalise menetluse korral on tähtajaks kuni kuus kuud, millele lisandub kohtumenetluse aeg.

Mõlemad mehhanismid jäävad alles, kuid neil on uus õiguslik alus ja kord.

Ümberpaigutamine

• Uueks õiguslikuks aluseks on solidaarsusmehhanismi raamistik varjupaiga – ja rändehalduse määruses.

Kui solidaarsusmehhanismi raames võetakse ootamatu sisserände olukorda sattunud EL-i liikmesriigis Eestisse vastu rahvusvahelise kaitse saajaid või taotlejaid, siis nimetatakse seda ümberpaigutamiseks. Seega välismaalased paigutatakse ümber ühest liikmesriigist teise.

Solidaarsusmehhanism toimib igal aastal.

Eesti peab teisi liikmesriike abistama ja teised peavad meid abistama. Eesti saab igal aastal ise otsustada, kuidas abistada, st kas abi antakse pagulasi vastu võttes, raha makstes või muud abi pakkudes, või kasutatakse nende abistamise viiside kombinatsiooni. Ümberpaigutamise kohustust ei ole.

Ümberasustamine

• Uueks õiguslikuks aluseks on ümberasustamise ja humanitaarse vastuvõtu raamistiku määrus.

Ümberasustamine toimub siis, kui põgenikke võetakse vastu kolmandast riigist ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti suunamisel.

EL-is koostatakse iga kahe aasta tagant ümberasustamise – ja humanitaarse vastuvõtu plaan. Plaanis osalemine on liikmesriikidele vabatahtlik. Kui liikmesriik otsustab osaleda, siis tuleb järgida määruses sätestatud reegleid.

Seega saab Eesti ise otsustada, kas põgenikke kolmandatest riikidest vastu võtta või mitte.

On tõsi, et erialases kirjanduses ning õigusaktides ja ajakirjanduses võib kõiki neid termineid kohata. Mõistete paljusus tuleb sellest, et rahvusvaheline õigus, Euroopa Liidu õigus ja seetõttu ka Eesti õigus on aja jooksul muutunud, kuid mõned nüüdseks vananenud mõisted on endiselt kasutusel.

„Asüül“ on kõnekeelne väljendusviis, mis tuleb inglise keelsest sõnast „asylum“. Seda sõna on rahvusvahelise kaitse rakendamise algusaastatel eesti keelde tõlgitud „varjupaigana“. Sageli mõeldakse selle termini puhul inimesi, kes on taotlenud või saanud välisriigis pagulase staatuse ja elamisloa. Õigusaktides terminit „asüül“ ei ole kasutatud ning õiguslik tähendus terminil puudub.

Sõna „varjupaik“ on olnud varasemalt õigusaktides kasutusel, kuid nüüd on selle kasutamine lõppenud. Enne 2013. aastat oli võimalik taotleda eraldi menetlustes pagulase staatust ehk varjupaika ja täiendavat kaitset ehk riiki jäämise õigust sõja tõttu. Kui mõlemad kaitse liigid liideti halduskoormuse vähendamiseks ja menetluste kiirendamiseks ühte menetlusse, siis muutus ka terminite kasutus. Tekkis üks rahvusvahelise kaitse taotlus ja rahvusvahelise kaitse menetlus. Õigusaktides terminit „varjupaik“ enam ei kasutata ja õiguslikku tähendus terminil enam ei ole.

Sõna „põgenik“ kasutatakse reeglina siis, kui räägitakse kodumaalt mingi erakorralise ja ohtliku olukorra tõttu põgenenud inimestest ning kui ei ole veel teada, kas need inimesed on taotlenud rahvusvahelist kaitset või kas nad on saanud rahvusvahelist kaitset või kas nad on hoopis ebaseaduslikult viibivad välismaalased. Seega on tegemist üldise terminiga, mis jätab lahtiseks, milline on rände olukorras olevate inimeste õiguslik staatus. Õigusaktides terminit „põgenik“ ei kasutata. Sama olukorraga seostatuna kasutatakse õigusaktides sõna „välismaalane“.

Euroopa Liidu õigus on Eesti õiguse lahutamatu osa. Eestis rakendatakse Euroopa Liidu ühist rahvusvahelise kaitse süsteemi.

Eestis on kaks rahvusvahelise kaitse liiki:

• Pagulane
• Täiendava kaitse saaja

Seega on EL-i ja Eesti süsteemis õige kasutada mõisteid „rahvusvaheline kaitse“, „rahvusvahelise kaitse taotleja“, „rahvusvahelise kaitse saaja“, „pagulane“ ja „täiendava kaitse saaja“.

Pagulane on selline kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta inimene, kellel on põhjendatud tagakiusamise hirm tema rassi, usu, rahvuse, poliitiliste vaadete või teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumise tõttu ja kes viibib sel põhjusel väljaspool koduriiki ega saa sinna tagasi pöörduda, ja kelle suhtes ei kohaldu kaitse andmist välistavad asjaolud.

Täiendava kaitse saaja on kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta inimene, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid keda ähvardaks kodumaale tagasipöördumise korral reaalne ja tõsine oht, näiteks sõda.

Lisaks pagulusstaatusele ja täiendava kaitse staatusele on veel ka kolmas – inimestele turvalise elukoha andmise viis – ajutise kaitse staatus, mida rakendatakse erandkorras. Esimest korda kohaldati ajutist kaitset Euroopa Liidus siis, kui Venemaa alustas täiemahulist sõda Ukraina vastu. Euroopa Komisjoni ettepaneku alusel tegi Euroopa Nõukogu otsuse ajutise kaitse kohaldamiseks Ukrainast saabuvate sõjapõgenike suhtes. Vabariigi Valitsus andis sellele tuginedes korralduse Eestis ajutise kaitse kohaldamiseks seniks, kuni selline vajadus Euroopa Liidu nõukogu otsuse alusel kestab.

„Poliitiline varjupaik“ on kõnekeelne väljend, mida õigusaktides ei kasutata. Reeglina mõeldakse siis poliitilistel põhjustel tagakiusamise tõttu pagulase staatuse saanud välismaalast.

Vastutava liikmesriigi määramise menetluse ehk „Dublini menetluse“ eesmärgiks on kindlaks teha, milline Euroopa Liidu liikmesriik on kohustatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbi vaadatama. EL-i õigustiku reformi järgselt jäävad „Dublini menetlus“ ja selle põhimõtted alles. Täiendatakse vastutava liikmesriigi määramise kriteeriume ning lühendatakse menetluse tähtaegu.

„Põgenikule“ ei anta raha. Vastuvõttu pakutakse vajaduse korral rahvusvahelise kaitse taotlejatele. Taotleja ei tohi rahvusvahelise kaitse menetluse ajal kuni kuus kuud Eestis töötada. Töötamise keeld on kehtestatud selleks, et vältida rahvusvahelise kaitse süsteemi kuritarvitamist.

Rahvusvahelise kaitse taotlejad võivad menetluse ja töötamise keelu aja tasuta elada vastuvõtukeskuses. Lisaks antakse vastuvõtukeskuses elavale taotlejale raha toiduks ja muuks hädavajalikuks. Selline rahaline toetus on võrdne kehtiva minimaalsetest tarbimiskulutustest lähtuva toimetulekupiiriga. Praegu on toimetulekupiiriks 200 eurot kuus.

Kui rahvusvahelise kaitse taotlus on rahuldatud, siis on välismaalasele antud deklaratiivne rahvusvahelise kaitse staatus ja tähtajaline elamisluba. Alates elamisloa andmise otsusest on kaitse saajal õigus töötada.

Tööle asumine ja uue elu üles ehitamine võib võtta aega. Seetõttu võib kaitse saaja kuni neli kuud veel majutuskeskuses elada ning peab sell ajal aktiivselt püsivat elukohta ja tööd otsima ning eesti keelt õppima.

Kui elukoht on leitud, makstakse kaitse saajale üks kord toetust, et ta saaks tasuda esimese üürimakse. See ühekordne toetus, mida saab kasutada ainult eluaseme sissemakse tegemiseks, on ainuke spetsiaalne toetus kaitse saajatele. Sealt edasi tuleb iseseisvalt hakkama saada.

Rahvusvahelise kaitse saajal, nagu ka kõikidel teistel Eesti elanikel, on Eestis elamise ajal õigus saada riiklikku pensioni, peretoetusi, tööturuteenuseid ja tööturutoetust, sotsiaaltoetusi, tervishoiuteenuseid ning muud abi samadel õigusaktides sätestatud alustel nagu Eesti alalisel elanikul.

Reform aitab kaasa Eesti ühiskonna veelgi turvalisemaks muutmisele, sest raksemaks läheb Euroopa Liitu ebaseaduslikult saabuda ja jääda.

Uues Euroopa Liidu Eurodac-süsteemis hakatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate ja ebaseaduslikult liikuvate välismaalaste kohta koguma rohkem andmeid. See aitab tuvastada paremini süsteemi väärkasutajaid ja leida õigusrikkujaid.

Euroopa Liidu liikmesriigid aitavad teineteist süsteemselt ja nii välditakse rändekriise. Nii saab Eesti olla kindel, et kui meid peaks tabama rändekriis, siis tulevad teised liikmesriigid meile selle lahendamisel appi.

Rahvusvahelise kaitse vajaduse hindamise reeglid on täpsemad. Taotlejatele on kehtestatud selged tagajärjed, kui nad kohustusi ei täida. Näiteks kui taotleja õigel ajal PPA-sse ei ilmu, siis võib menetluse lõpetada. Näiteks kui taotleja läheb loata teise liikmesriiki, siis talle seal majutust ei anta. Seega on süsteemi kuritarvitamine paremini tõkestatud ja menetlused on kiiremad. See hoiab kokku kõikide liikmesriikide ressursse.